공간정보시스템 활용 토지의 잠재된 능력 극대화

도시의 교통·방재·경관 등 다양한 요구에 적합하게 사용

빅데이터 등 3차원 기술 더하면 주민참여 도시계획 가능
우리나라처럼 좁은 국토에 많은 인구가 사는 나라에서 한정된 토지자원을 가장 효율적으로 사용할 수 있는 방법은 무엇일까? 국토를 효율적으로 이용하기 위해서는 땅을 잘 이해하고 국토의 발전 방향에 따른 미래상을 잘 정립하여 계획을 짜야 한다. 우리나라 국토는 수천년간 수천만명의 사람이 살고 있고 좁은 국토에서 여러 가지 일을 하려고 하니 개발과 보존에서 수많은 이해관계가 상충되고 많은 사람들이 어려움을 겪게 되는데 여기에 대한 해결책 역시 공간정보시스템을 통해서 할 수 있다.


과거의 도시계획은 주로 ‘주례 고공기(周禮 考工記)’라는 중국 역대 왕조의 도성 건설을 기본 바탕으로 도시를 건설했다. 이것이 우리나라의 서울을 만들 때 한성(漢城)의 건설에도 전범이 되었다. 주례 고공기에 따르면 “匠人營國, 方九里, 旁三門: 國中九經九緯, 經途九軌; 左祖右社, 面朝後市.”右라는 도성 건설의 원칙을 밝히고 있다. 여기서 ‘國’이란 국도(國都)를 말한다. 도성은 하나의 방형(方形)의 성(城)으로, 사방이 9리(九里)인 성이다. 도성의 면마다 3개의 성문을 두어 도성에는 12개의 문이 있다. 남북 방향으로 9개의 도로를 두고 동서 방향으로 또 9개의 도로를 두었으니, 즉 9경9위(九經九緯)이다. 또 각각의 성문에는 세 갈래의 평행도로를 내어 사람들의 통행은 왼쪽 길로 나가고 오른쪽 길로 들어갔으며, 수레는 중앙의 도로를 따라 통행하도록 했다. 이것이 경도9궤(經途九軌)이다. 동서남북의 도로에는 9궤(九軌)가 가능하도록 했으니 ‘궤’는 수레바퀴 넓이로, 대체로 1궤는 8척이다. 곱하면 72척으로, “하나의 도로는 12보(步)이다”라는 식으로 주로 외형과 기능에 대해서 그 방법을 정했다. 동양적 도시계획의 원형이 가장 대표적으로 적용된 도시가 중국의 낙양과 장안이며 우리나라의 경주, 한양과 일본의 나라, 경도의 도시계획에 영향을 준 것은 장안 방식의 도시계획이었다.

또 다른 도시의 건설 방법으로는 풍수지리를 바탕으로 만들었는데 풍수지리설에 따라 배산임수와 주산, 안산, 조산, 좌청룡, 우백호라는 지형적 조건을 최대한 살리는 계획을 수립했다. 풍수(風水)는 글자 그대로 해석하면 ‘바람’과 ‘물’이라는 뜻으로 땅과 공간의 해석과 활용에 대한 동아시아의 고유 사상이다. 음양오행설을 바탕으로 한 동아시아의 자연관이 잘 나타나 있으며 실제로 조경과 건축 등에 영향을 미쳤던 사상이다. 풍수라는 말은 바람을 막고 물을 얻는다는 뜻인 장풍 득수(藏風 得水)를 줄인 말로, 생명을 불어 넣는 지기(地氣:땅 기운)를 살피는 것이다. 자연에서 태어난 사람은 바람과 물로 생명체를 이루고 있다.

바람과 물을 생활 속으로 끌어들여 그것을 지리적인 조건에 맞춰 해석하는데 산세(山勢), 지세(地勢), 수세(水勢) 즉 산의 모양과 기, 땅의 모양과 기, 물의 흐름과 기 등을 판단하여 이것을 인간의 길흉화복에 연결시켰고 이것에 의해서 생활하는 인간의 본질을 나타내는 것이 풍수라고 하는데 국토이용과 도시계획에도 그대로 적용했다. 예를 들어 경희궁을 기준으로 정남진, 정동진, 정서진, 정북진(중강진)으로 나누어서 국토를 확장시킨다.

이렇듯 과거나 지금도 도시를 만들고 국토계획을 하거나 성을 쌓아서 방어를 할 때 지형과 지세를 고려하여 도시를 만드는 데 그 방법을 도시계획이라고 한다. 우리나라의 서구적인 도시계획은 식민지 시대에 들어와서 만들어졌지만 과거에도 동양의 풍수사상을 반영하여 도읍을 정하고 도시를 만들어 왔다.

우리나라 최초의 근대적인 도시계획법은 1934년 제정된 조선시가지 계획령이었다. 1962년에는 우리의 손에 의해 도시계획법이 최초로 제정되었다. 그후 많은 관련법들이 제정되거나 개정되어 왔다. 근대적인 도시계획 원리가 도입된 후 도시계획의 체계도 크게 변했다. 현재 우리나라 도시계획은 크게 도시기본계획, 도시관리계획, 시행계획의 3단계 체계로 구성되어 있다.


서울에서 최초로 근대적 의미의 도시계획이 수립된 것은 1930년이었다. 그러나 이 계획안은 실제로 시행되지는 못했다. 1934년 조선시가지계획령이 제정됨으로써 경성부는 새로운 도시 계획, 즉 경성시가지 계획을 1936년 수립했으며 이 계획이 우리나라 근대 도시계획의 출발점이 되었다.

이 계획에서는 1959년을 목표로 하여 당시의 경성부 전역 35.1㎢와 주변 지역을 포함한 총 108.8㎢를 계획구역으로 설정했으며 계획인구를 70만명으로 설정했다. 또 용도지역으로서 주거지역, 상업지역, 공업지역 그리고 유보지역인 미지정 지역을 지정했으며 도로의 계획도 오늘날과 같이 대로·중로·소로 등 도로폭 위주로 계획했다.


우리나라의 모든 도시계획은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’)에 근거하여 시행되며 국토계획법 제1조에서는 ‘공공복리의 증진과 국민의 삶의 질 향상’을 도시계획의 목적으로 삼고 있다. 이 계획에는 우리나라의 국토공간계획 체계는 “국토 및 지역계획-도시계획-개별건축계획”의 3단계로 나뉘며 도시계획은 상위계획인 국토 및 지역계획과 하위계획인 개별건축계획을 연결하는 중간단계에 해당된다. 즉, 도시계획은 상위계획인 국토계획 또는 지역계획에서 정하는 방침을 수용하고 하위계획인 개별건축계획의 지침을 제시하는 계획으로 적용대상 범위와 성격에 따라 광역도시계획과 도시기본계획, 도시관리계획 등으로 구분된다.

도시기본계획의 수립

1960년대부터는 국가 차원에서 경제개발계획이 수립·시행되고, 서울을 비롯한 대도시가 국가성장의 중추 역할을 했으며 대도시로 인구가 급격히 집중하던 시기이다. 이 시기에 들어서서 서울의 도시계획은 도시기본계획, 즉 마스터플랜의 수립이 시작된다. 도시기본계획의 수립은 장기적인 안목에서 도시의 발전방향과 미래상을 제시하고자 한 것이었다.


‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에서 정하고 있는 도시계획사업의 종류를 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 도시계획시설사업은 총 7개 유형 53종의 도시기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다. 예를 들어 도서관의 경우 국립중앙도서관, 국회도서관, 구립도서관, 민간이 설치한 도서관 등 많은 종류가 있다. 이들 모두는 기반시설에 해당한다. 그러나 도시계획시설의 도서관이란 이들 중에 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의한 도시관리계획으로 결정된 시설만 지칭한다. 둘째, ‘도시개발법’에 의한 도시개발사업으로, ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제2조 11호에서 도시계획시설사업, 도시 및 주거환경정비법에 의한 정비사업과 더불어 도시계획사업의 하나라고 정의하고 있다. ‘도시개발법’ 제2조 1항 제2호에서는 도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업으로 규정하고 있다. 셋째, ‘도시 및 주거환경정비법’에 의한 정비사업으로, ‘도시 및 주거환경정비법’에서 정한 절차에 따라 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하여, 도로·상하수도·공원·공용주차장·공동구 등 도시기반시설을 정비하고 노후불량주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 도시계획사업으로 주거환경개선사업, 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업을 말한다.

도시기본계획이란, 국토종합계획·광역도시계획 등 상위계획의 내용을 수용하여 도시가 지향해야 할 바람직한 미래상을 제시하고 장기적인 발전방향을 제시하는 정책계획이다. 도시기본계획은 도시의 물적·공간적 측면뿐 아니라 환경·사회·경제적인 측면을 모두 포괄하여 주민생활환경의 변화를 예측하고 대비하는 종합계획이다. 도시행정의 바탕이 되는 주요지표와 토지의 개발 및 보전, 기반시설의 확충 및 효율적인 도시관리전략을 제시함으로써 하위계획인 도시관리계획 등 관련 계획의 기본이 되는 전략계획이다. 도시기본계획이 수립되는 도시 내에서 다른 법률에 의한 환경, 교통, 수도, 하수도, 주택 등에 관한 부문별 계획을 수립할 때에는 반드시 도시기본계획의 내용과 부합되게 해야 하며 여러가지 고려해야 할 요소가 매우 많다. 이때 공간정보 시스템을 이용하게 되면 매우 효율적으로 단기간에 계획을 할 수 있다.

서울시를 중심으로 보는 도시계획의 간략한 역사

1963년에 와서 서울 인구는 300만명을 넘어서게 되었고 도시계획구역도 713.24㎢로 대폭 확대되었다. 이러한 서울의 성장을 현실적으로 수용하고 인구 500만명이 거주하는 현대적 도시를 건설한다는 목표 아래 1966년 서울도시기본계획이 수립, 발표되었다. 이는 1985년을 목표 연도로 하는 종합적 장기계획으로 이전의 지역지구제와 가로망 중심의 물적 계획에 비해 형식면에서 사회경제부문을 포함한 종합계획의 성격을 지녔으며 시민들에게 처음으로 공개되는 계획이었다.

1966년 기본계획은 5년이 채 못되어 수정이 불가피하게 되었다. 1985년 목표 인구 500만명이 1970년 7월에 이미 넘어서게 되고, 아울러 수도권 인구집중억제의 강화로 인한 제반여건의 변화를 부분적으로 보완하는 수정계획이 1972년 수립되었다.

1972년에는 비록 도시기본계획으로 명명되지는 못했으나 물리적 계획과 사회 경제적 계획까지를 포괄하는 시정종합계획이 수립·공포되었다. 이 계획에서는 1972년의 도시기본계획 수정안이 많이 반영되었으며 목표 연도인 1981년의 계획인구를 750만명으로 설정했다.

1978년에는 2000년을 향한 제2차 서울도시기본계획안이 수립되었다. 그러나 이 계획은 미처 공포도 되기 전에 목표인구설정상의 비현실성과 상위계획인 수도권정비계획의 변경으로 인해 백지화가 불가피했다. 이에 따라 1980년 서울 도시개발 장기구상 및 중기계획이란 이름으로 수정작업이 이루어졌다.

그후 서울의 도시계획은 새로운 시도가 이루어졌다. 1981년부터 1983년 사이에 수립된 이른바 구단위 개발계획이 그것이다. 구는 도시계획에 관한 입안권이나 결정권도 없었지만 구로 하여금 개발계획을 수립토록 하여 구의 개발을 위한 기본계획적 성격을 부여하도록 했다.

1980년대에는 지난 1970년대의 개발억제 정책으로부터 벗어나 올림픽 개최도시로서 개발촉진 시책이 추진되었고, 지하철 3·4호선의 개통, 자가용 승용차 보유율의 증대 등으로 인해 서울의 공간구조는 대변혁의 시대를 맞이하였다. 이에 서울시는 1984년 서울도시기본계획안을 다시 만들었다. 1988년에는 서울 올림픽의 개최 등 도시여건의 변화를 수용하고 도시기본계획의 법정화 절차를 밟기 위한 계획수립에 착수했다. 1990년에 확정된 ‘2000년대를 향한 서울시 도시기본계획’은 지금까지 수립되어온 계획 중 실질적 의미를 갖는 최초의 법정계획이다.

이후 1994년, 2011년 목표 서울시 도시기본계획 수정 보완에 착수해 1995년 초안이 완성되었으나 민선자치시대를 맞이하여 소프트웨어적인 측면을 보완하라는 요구에 의거, 사회복지 공원녹지 등 사회분야를 대폭 보완하여 건설교통부의 승인을 거쳐 두 번째 법정계획인 2011년 목표 서울도시기본계획을 1997년에 공고하게 되었다.
한편 제4차 국토종합계획과 제2차 수도권정비기본계획 및 개발제한구역 우선해제 등 상위계획 및 주요정책의 변경사항 반영과 2011년 서울도시기본계획의 타당성 검토와 수정·보완을 위해 2004년 6월 ‘2020년 서울도시기본계획’을 관계 중앙행정기관의 협의를 거쳐 중앙도시계획위원회에서 확정되어 현재까지 운영 중에 있다. 도시 계획을 하면서 토지의 특성을 과학적으로 분석하고 지원하는 것이 바로 공간정보 시스템이다. 국토부에서는 2008년부터 도시계획정보시스템을 만들어서 표준시스템을 보급했고 지금은 버전7.0을 2차원 시스템으로 개발하여 보급하고 있다.


공간정보시스템을 이용하면 토지의 이용계획과 잠재력을 과학적으로 분석하여 각종 계획과 인허가를 할 때 활용할 수 있다. 또한 도시의 각종 온습도와 에너지 사용 정보를 활용하여 도시의 자원을 효율적으로 배분하고 관리할 수 있는 시스템을 적용하여 다양한 도시계획을 할 수 있게 된다.


국토부는 GIS엔진을 이용하여 과거의 지구단위계획 등을 모두 데이터베이스(DB)화했고 필지별로 도시계획과 고시 도면, 입안 공고문 등을 검색하여 볼 수 있는 시스템을 만들었다. 현재 100여개의 지방자치단체에서 표준시스템을 설치하여 운영하고 있다. 얼마 전 국토부에서 각종 GIS엔진에 대한 BMT(벤치마크테스트)를 하여 밴드별 우수 엔진을 가려서 지방자치단체에 통보가 된 상태이다. 이 시스템에는 도시계획정보시스템의 기본기능과 각 필지에 대한 통합검색, 입안결정 등에 대한 정보를 다루고 입력 조회할 수 있는 시스템으로 구성이 되어 있다.

필지 상세정보

지번 검색조건을 번지로 입력하고 검색 버튼을 클릭하면 지번 검색 결과에서 지번을 선택하여 지도가 해당 지번 위치로 이동하고 지번을 확인할 수 있다. 상세검색 버튼을 클릭하여 필지의 상세정보 화면을 호출하여, 조서 건수조회 버튼을 클릭하여, 선택한 필지에 포함된 조서 건수를 조회하게 되면 필지의 기본정보, 토지이용계획/규제, 건축물대장, 계획결정사항, 용도지역이력(필지) 정보를 확인할 수 있다. 여기에 나오는 정보는 기본정보로서 필지 소재지, 지목, 소유 구분, 면적 및 공시지가가 나온다. 토지이용계획/규제는 지역·지구 등의 규제사항. 건축물대장을 통해 건축물 총괄 표제부, 표제부, 건축물 현황, 층별 현황, 계획결정 사항으로 용도지역/지구/구역, 시설, 지구단위계획 구역 조서를 볼 수 있으며 용도지역이력(필지) 조회를 통해 필지의 용도지역 이력 정보 등의 상세정보를 볼 수 있다.

지구단위계획 검색 결과

지구단위계획 사업구역 지도와 상세정보를 확인할 수 있다. 도시계획관련 사업명을 클릭하여 지도창에서 해당 구역을 확인하고 상세검색 버튼을 클릭하여 사업 상세정보를 확인하게 되면 정보 제공 내용 사업개요, 지구단위계획 고시, 결정도면, 추진 현황, 관계자 연락처 등을 검색해 볼 수 있다.


서울시에서는 국토부의 도시계획정보시스템을 한 차원 발전시켜서 3차원으로 발전시켰고, 경관축관리를 통해 4차원으로 도시의 시뮬레이션을 한눈에 보는 시스템을 만들어서 도시계획 업무에 반영하여 가장 선진적인 도시계획관리시스템을 구축했다.

각종 경관 중점 관리구역을 설정하여 자연녹지와 공원, 도시의 녹지축을 규정하여 쾌적한 도시환경을 위한 경관을 중점관리하고 있다.

또한 도시의 에너지 사용과 온·습도를 고려하여 도시의 계획관리를 고려하고 첨단 도시와 관광역사 도시의 중심으로 자리매김하기 위해 적극적으로 도시계획관리 시스템을 활용하고 있다.


국토의 난개발을 방지하고 개발과 보전의 조화를 유도하기 위하여 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 신설하여 토지의 환경생태적·물리적·공간적 특성을 종합적으로 평가하여 보전할 지역과 개발 가능한 지역의 체계적 판단 및 구분, 관리지역의 세분 등에 활용하는 시스템도 GIS로 만들어 2005년부터 활용하고 있다.

도시계획과 공간정보의 활용

공간정보를 활용하게 되면 국토와 토지의 잠재된 능력을 극대화하여 활용할 수 있다. 또한 여러 가지 과학적인 자료를 바탕으로 도시의 계획과 토지의 미래 활용을 예측할 수 있으며 교통, 방재, 경관, 소음, 에너지 관리 등 다양한 요구에 가장 적합한 토지 활용을 할 수 있게 된다. 또한 공간정보를 바탕으로 하여 빅데이터와 드론과 스마트폰, VR, AR를 활용한 3차원 기술 등을 함께 하게 되면 토지의 효율적인 활용뿐만 아니라 미래 예측과 도시민이 참여하는 주민참여형 도시계획을 하고 모든 도시민들이 함께 변화되는 도시의 모습을 볼 수 있다. 도시계획에서도 공간정보의 활용은 필수적이다.
김인현 (주)한국공간정보통신 대표