OECD "전 세계 철강산업 불투명한 보조금 23조원" 폭로

OECD가 전 세계 21개 국가의 철강 기업에 대한 조사 결과를 발표했다. 이 조사에 따르면 많은 국가들이 다양한 방법으로 철강 보조금이라는 명목의 산업 정책 지원금을 투명성 없이 약 23조원 가까이 지급했다고 밝혔다.

OECD 철강 사무국은 2014~2018년 기간 동안 전 세계 21개 최대 철강업체의 재무 정보를 수집 조사한 결과를 4월(147호)에 펴낸 ‘OEDC 과학, 기술과 산업정책’ 논문에 담았다.

이 논문에 따르면 철강 지원으로 확인된 금액은 미화 170억 달러(약 22조7200억 원)에 달했다. 그러나 각국마다 철강 지원금 지급 기준이 달라 투명성의 정량화가 어려웠다고 밝혔다.

보조금 명목으로 지원된 금액은 40억 달러(약 5조3500억 원), 세금 감면 형태는 20억 달러(약 2조6700억 원), 그리고 시장보다 낮은 차입금 형태로 지급된 금액이 110억 달러(약 14조7000억 원)에 달했다. 이 중 시장보다 낮은 차입금 형태가 가장 큰 비중을 차지했다.
OECD 철강 사무국은 이번 조사가 재무 데이터와 특정 신용도를 가진 기업의 ‘합리적인’ 시장 이자율을 추정 조사했다고 설명했다. 이 조사는 16개 주요 철강생산국과 최근 생산량이 크게 증가하고 있는 3개국 등 모두 21개 철강기업의 설문조사 자료를 토대로 이뤄졌다고 덧붙였다.

OECD는 보조금 지원 목적도 분석했다. 대부분의 국가에서는 철강 기업에 제공되는 보조금을 생산 능력 확장이나 신규 지원을 목적으로 지원해왔다. 가장 많은 지원 방법은 투자와 자본설비(40%) 지원이었다. R&D를 포함한 녹색기술(28 %)과 환경(13 %)에 지원한 경우는 거의 절반 이하였다. 그밖에 원자재, 토지 및 에너지(8%), 수출지원(6%), 현장실습 등 사회적 목적(6%)이 뒤를 이었다. 반면, 직원 재교육 등 사회적 목적(5%)은 명시된 목적 중 가장 적은 비중을 차지했다.

보조금 지원 추세는 2008~2020년 기간 동안 2009년 단 한 해에만 감소했을 뿐 나머지 기간에는 사회적 이유로 보조금이 급격히 증가하는 양상을 나타냈다.

기술 개발과 연구 보조금은 3배 이상 증가한 것으로 조사됐지만 명시된 목적 비율로 지원된 보조금 비중은 같은 기간 동안 75% 급감했다. 환경을 목적으로 한 보조금은 2008년부터 2016년까지 5배 증가하고, 그 이후로는 지속적으로 감소했으나 2008년부터 2020년까지 전체적으로 136%나 증가하는 모습을 보였다.

OECD는 이번 조사를 통해 철강 보조금의 투명성과 규제를 강화하고, 철강 시장의 과잉공급 문제를 해결하기 위한 국제적인 협력이 필요하다고 강조했다. 또한, 철강 보조금의 환경적 영향을 평가하고, 철강 산업의 탄소 중립화를 위한 녹색 전환을 촉진하기 위한 정책 방향을 제시했다.

현금·환급·세제혜택 방식의 지원 보조금 지원 방식은 현금 이체, 세제 혜택, 보조금 지원 금융을 통해 이뤄졌다. 그 중 현금 보조금과 비용 환급이 전체 보조금의 76%를 차지했다. 다음으로는 세금 혜택(11%), 대출, 자본 투입, 부채 대 자본 스왑(4%)이 그 뒤를 이었다.

현금 보조금의 형식은 보조금 대출, 자본투입, 부채 대 부채 스왑보다 이자비용이 적은 경향이 있었다. 그리고 수혜자와 프로그램 모두에 걸쳐 훨씬 더 분산된 경향을 나타냈다. 각국의 보조금 프로그램은 대부분 낮은 투입 비용과 에너지 비용을 통해 보조금이 더 적게 제공되었다. 그러나 보조금 강도는 OECD 국가보다 10배 더 높았다.

현금 이체 기준은 조강 생산 능력 단위로 지원되었다. 파트너 경제에 위치한 철강 회사들은 현금 보조금, 현금 보상, 비용 환급을 통해 2008년부터 2020년까지 OECD 국가의 철강 기업보다 평균 10.7배 더 많은 보조금을 받은 것으로 파악됐다.

OECD 국가에서 현금 보조금과 원가 환급을 통해 제공되는 보조금은 2011년부터 2017년까지 지속적으로 감소하여 2011년에 정점을 이룬 것과 비교했을 때 80% 감소했다. 2018년에는 보조금액이 일정하게 유지되다가 2019년과 2020년에 소폭 상승했지만, 여전히 2011년보다 72% 감소한 것으로 조사됐다.

비OECD 국가에서 현금 보조금과 비용 환급을 통해 제공되는 보조금은 2008년부터 2014년까지 총액 기준으로 219% 증가하다가 점점 안정을 찾았다. 이는 비록 변동성이 있기는 하지만 높은 수준으로 평가된다고 OECD는 평가했다. 보조금 수혜자의 집중도 역시 증가하여 잠재적인 전환 가능성과 소수의 '국가 챔피언’에게 보조금이 집중되고 있음을 시사했다. 2020년 한 철강 기업이 받은 평균 금액은 2008년보다 3배 더 많은 것으로 조사되었다.

보고서에 따르면 세액 공제와 세금 환급은 전반적으로 증가 추세에 있었다. 보조금 대출, 자기 자본 투입과 부채 대 자본 스왑은 OECD 국가에서는 증가하지 않았지만 파트너 경제에서는 2014-2020년 기간 동안 2008-2013년 기간에 비해 증가했다. 이러한 상황은 철강 보조금의 범위와 만연성에 영향을 미친다고 분석했다.

특히 생산 목표가 있는 경제 국가는 철강 부문에 보조금을 지급할 가능성이 더 높았다. 정부 측은 철강 공장의 위치와 특성에 따라 기업마다 다른 목표를 설정하고 있었다. 이러한 목표는 시간이 지남에 따라 주요 우선순위의 변화를 가져왔다.

또한 글로벌 철강 시장 상황과 국제 언론의 영향을 받은 국가별 상황과 국내 정책 입안자의 우선순위도 보조금 제공에 영향을 미쳤다. 예를 들어 이란은 글로벌 철강 시장 상황과 국제적 압력에 매우 취약하고 민영화를 위한 동시적인 노력에도 불구하고 국가 우선순위로 선정되었다. 사우디아라비아는 석유 수입에서 벗어나 다변화하기 위해 가치 사슬을 상승시키고 수입 의존도를 낮추는 목적으로 철강 지원을 제공했다.

그러나 복잡한 제도적 환경과 금융 제도는 보조금 제도의 투명성을 저해하는 이유로 지적되고 있다. 여러 정부 산하기관 간의 복잡한 관계는 보조금 제공자와 수령자를 파악하기 어렵게 만들었다. 이란의 경우 정부가 관련 은행에 자금을 제공하고, 그 은행은 다시 이란 철강 회사들에게 보조금을 제공하는 형식을 택했다.

OECD사무국은 이번 조사를 통해 각기 다른 수준의 정부 보조금 사용은 보조금 분배의 투명성과 효율성에 큰 영향을 미칠 수 있다는 점을 확인했다고 밝혔다. 그리고 철강 회사를 지원하는 데 사용되는 금융 상품의 복잡성은 투명성을 저해하는 요인이었다고 지적했다.

이번에 조사된 국가는 일본, 미국, 인도, 러시아, 한국, 독일, 터키, 브라질, 이탈리아, 대만, 우크라이나, 이란, 멕시코, 프랑스이다. 철강 생산량이 급격히 확대되고 있는 인도네시아, 베트남, 사우디아라비아 3개 국가도 조사에 추가되었다.

OECD사무국은 철강 부문에 대한 보조금 조사를 2017년부터 시작했다. 이번 보고서는 2014-2020년 기간 동안의 보조금 현황을 분석한 것으로 첫 번째 보고서에 이어 두 번째로 발표된 것이다. OECD사무국은 앞으로도 철강 부문의 보조금 상황을 지속적으로 모니터링하고 공개할 예정이다.


김종대 글로벌이코노믹 철강연구원장